習(xí)近平要求發(fā)改委年底拿出新電改方案 各方仍在博弈
日期：2014-12-24 閱讀數(shù)：
當(dāng)前媒體討論最多的所謂“新電改方案”提出“四放開、一獨立”，即輸配以外的經(jīng)營性電價放開、售電業(yè)務(wù)放開、增量配電業(yè)務(wù)放開、公益性和調(diào)節(jié)性以外的發(fā)供電計劃放開，交易平臺相對獨立。上述改革明顯會觸動電網(wǎng)企業(yè)利益鏈，將會破除電網(wǎng)公司所掌控的巨大權(quán)勢。 轉(zhuǎn)自企業(yè)觀察報
對此，中國人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授吳疆對企業(yè)觀察報記者透露：“國家發(fā)改委綜合改革司早已編制‘關(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見(征求意見稿)’(以下簡稱‘征求意見稿’)，并廣泛征求意見。其中最大的亮點是確立了電網(wǎng)企業(yè)新的盈利模式，電網(wǎng)企業(yè)不再以上網(wǎng)及銷售電價差作為收入來源，而是按照政府核定的輸配電價收取過網(wǎng)費。”
電改再次上路，自然被寄予厚望。但中國人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授吳疆強(qiáng)調(diào)說：“有關(guān)電改方案的討論仍在繼續(xù)，正經(jīng)歷著上下、內(nèi)外、左右各利益相關(guān)方的博弈，處于百家爭鳴階段。”他認(rèn)為，電改是一個復(fù)雜的事情，目前各媒體報道的“方案已遞交國務(wù)院，有望于近期出臺”的言論過于樂觀，而公開談?wù)摰乃^方案內(nèi)容也只是部分被業(yè)界專家各自認(rèn)可的征求意見稿中的內(nèi)容，電改方案在年底前出臺有較大難度。
本報記者致電國家電網(wǎng)、南方電網(wǎng)及發(fā)改委相關(guān)負(fù)責(zé)人，得到的回答均是方案正在審定中，尚無定論，不便說太多。
市場化，還原電能商品屬性
毋庸置疑，電改涉及問題很多，而且每個問題都有復(fù)雜的背景，牽涉多方利益，電改方案必然經(jīng)歷多方互動和博弈。
不過吳疆認(rèn)為，從具體操作層來講，當(dāng)下的電改時機(jī)比以往任何時候都要好。除了政府高層領(lǐng)導(dǎo)的重視和推動外，相比油氣、鐵路等領(lǐng)域的改革，電改還有其他方面的一些利好因素作為催化：
首先，電改已經(jīng)有過一次“廠網(wǎng)分離”的改革經(jīng)驗，發(fā)電企業(yè)也進(jìn)行過拆分，有一定的改革基礎(chǔ)；
其次，這些年輿論對電改的充分討論，更有利于電改決策的科學(xué)化；
其三，目前我國已經(jīng)有非常多的關(guān)于電改的研究報告及研究方案，積累了重要的理論支撐。
企業(yè)觀察報記者在采訪中發(fā)現(xiàn)，雖然新電改方案的神秘面紗還未揭開，是否會在年底露面也仍然未知，但無論電力企業(yè)內(nèi)部人士還是業(yè)界專家，都對此輪電改充滿信心，一致表示市場化的改革方向毫無懸念。
中國電力企業(yè)聯(lián)合會副秘書長歐陽昌裕分析，按照十八屆三中全會要求，我國要建立統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系。具體而言，就是要解決企業(yè)自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧的問題，解決消費者自由選擇的問題，解決市場要素暢通流動問題。具體到電力行業(yè)，上述三方面問題每個都待破解。
我國電力企業(yè)的投資權(quán)、定價權(quán)被政府掌控著；生產(chǎn)要素的跨省、跨區(qū)域流動也有著方方面面的限制；電力資源的配置很大程度上通過行政審批來實現(xiàn)，而不是靠市場機(jī)制；電網(wǎng)公司統(tǒng)購統(tǒng)銷的經(jīng)營模式?jīng)]有調(diào)動起企業(yè)發(fā)展的積極性，還剝奪了消費者的自由選擇權(quán)。加上政府監(jiān)管不到位，引發(fā)出諸如棄風(fēng)、圈地等負(fù)面怪病。“所以，此番改革的方向，一定是破除政府過度干預(yù)，改革政府行政配置資源體制，建立完善的電力市場。”歐陽昌裕說。
此觀點恰恰與今年6月份習(xí)近平總書記就推動能源生產(chǎn)和消費革命提出的5點要求相吻合。其中重要的一點是，“推動能源體制革命，打通能源發(fā)展快車道。堅定不移推進(jìn)改革，還原能源商品屬性，構(gòu)建有效競爭的市場結(jié)構(gòu)和市場體系，形成主要由市場決定能源價格的機(jī)制，轉(zhuǎn)變政府對能源的監(jiān)管方式，建立健全能源法治體系”。
電能的屬性一部分是其內(nèi)在特質(zhì)規(guī)定的技術(shù)性，如不可大規(guī)模儲存、產(chǎn)供用的同時性等，這決定了電網(wǎng)存在的必要性，也是其容易形成壟斷的原因；另一部分則是由社會附加的，主要表現(xiàn)為社會性和商品性。社會性即電力資源是確保國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會穩(wěn)定的保障性、基礎(chǔ)性資源；商品性即電力資源可以作為一般商品在市場上自由交易。
對于電能屬性的認(rèn)識與實現(xiàn)，深刻影響到電力市場化改革的方向和推進(jìn)方式，影響到改革的路徑選擇，市場模式及政府監(jiān)管手段等諸多方面。歐陽昌裕分析，研究電能的三個屬性可以得出結(jié)論，電網(wǎng)應(yīng)該保留其社會屬性和技術(shù)屬性，發(fā)揮電網(wǎng)設(shè)施的基礎(chǔ)性平臺作用，采取統(tǒng)一監(jiān)管模式，并采用獨立的輸配電價。而發(fā)電側(cè)和售電側(cè)完全可以放開，引入競爭機(jī)制。發(fā)電側(cè)早在2002年廠網(wǎng)分離的改革中就已經(jīng)放開了，目前，關(guān)鍵是售電側(cè)的放開。
據(jù)企業(yè)觀察報記者了解，目前流傳出來的電改征求意見稿強(qiáng)化售電側(cè)的市場競爭機(jī)制。對此，中國法學(xué)會能源法研究會常務(wù)理事、副會長兼學(xué)術(shù)委員會主任吳鐘瑚表示，配電側(cè)和售電側(cè)放開是我國電力產(chǎn)業(yè)朝著市場化競爭方向發(fā)展的重要風(fēng)向。輸配分開，適當(dāng)引入競爭，有利于用戶端選擇權(quán)的強(qiáng)化，也有利于電價成本的降低。現(xiàn)在關(guān)鍵看放開多大，取決于改革的力度有多大。如果僅僅是少量民資入股，那么就不會形成太大影響。如果形成若干配電商和售電商，并有一系列配套措施出臺，比如價格制定、市場監(jiān)管、成本核算等，那么此輪電改將取得很大成效。
分類管制，取消電網(wǎng)購售電業(yè)務(wù)職能
在我國，電網(wǎng)企業(yè)目前是發(fā)電企業(yè)與用戶之間產(chǎn)品傳輸和市場交易的唯一紐帶，所有市場上的電力交易和輸配必須通過電網(wǎng)公司。可以說，我國電網(wǎng)公司通過這個渠道控制了電廠和用戶的兩端。
中投顧問能源行業(yè)研究員宋智晨接受企業(yè)觀察報記者采訪時表示，電網(wǎng)公司在電力行業(yè)所處的地位非常關(guān)鍵，電網(wǎng)壟斷既是保障電力行業(yè)穩(wěn)健發(fā)展的重要因素，也是阻礙行業(yè)競爭效率提升的罪魁禍?zhǔn)住?/SPAN>
在很多業(yè)界專家看來，電網(wǎng)的盈利模式和生存之道是我國十多年來電力體制改革的最大障礙。此輪電改，關(guān)鍵是要取消或弱化電網(wǎng)企業(yè)從事購售電的業(yè)務(wù)職能，適當(dāng)引入競爭，讓發(fā)電企業(yè)與用戶實現(xiàn)直接而高效的交易。此前，吵得沸沸揚(yáng)揚(yáng)的“拆分電網(wǎng)”傳說也正是基于這樣的認(rèn)知。
對此，歐陽昌裕表示：“售電放開是大勢所趨，這意味著未來賣電不是電網(wǎng)公司一家，而是多家。未來的發(fā)電企業(yè)，甚至是電商企業(yè)都有可能成立售電公司，賣電給用戶，用戶選擇將越來越多元化。”但他認(rèn)為，這并非易事，輸配環(huán)節(jié)、銷售環(huán)節(jié)都需要有全面系統(tǒng)的規(guī)劃，能否取得實質(zhì)性突破，主要看國家層面的改革決心和配套改革措施。
無論接下來改革的挑戰(zhàn)如何，目前看來，配、售電放開必然會改變電網(wǎng)的盈利模式。企業(yè)觀察報記者在采訪中發(fā)現(xiàn)，這似乎成為業(yè)界專家們的共識。吳鐘瑚直言：“電力改革的方向是市場化，而關(guān)鍵點在于形成多買家多賣家的格局。目前，電網(wǎng)公司統(tǒng)購統(tǒng)銷的運營模式不利于這種格局的形成，是接下來電改的重中之重。”
當(dāng)前，電網(wǎng)的盈利模式是差價模式，即電網(wǎng)公司從發(fā)電廠按照上網(wǎng)電價收電，并進(jìn)行調(diào)度、結(jié)算。然后，電網(wǎng)再按照銷售電價將電賣給用戶，上網(wǎng)電價和銷售電價之間支出和收入的差額，即低進(jìn)高出的差價是電網(wǎng)公司的收入。但現(xiàn)在，這個價差已經(jīng)高到存在不合理之處。所以，業(yè)內(nèi)專家認(rèn)為，電網(wǎng)公司的收入模式將變?yōu)闇?zhǔn)許收入模式，也就是說將電網(wǎng)作為一個與道路、管道一樣的公共資產(chǎn)、公用設(shè)施，只收取過網(wǎng)費，且采取獨立的輸配電價，并嚴(yán)格監(jiān)管。
“如此一來，電網(wǎng)公司便與發(fā)電企業(yè)及售電企業(yè)沒有了利益之爭。國家對其考核角度也將發(fā)生非常大的改變，電網(wǎng)公司需要無歧視地對所有顧客開放，包括發(fā)電公司和用戶，維持好電力系統(tǒng)的安全、穩(wěn)定運行，做好政府委托給它的其他任務(wù)，比如電力普遍服務(wù)，特殊供應(yīng)等。”歐陽昌裕表示。
對于競爭性電力市場的形成，歐陽昌裕還提出，要改變過去我國電力項目重審批、輕規(guī)劃的做法。“最好是通過強(qiáng)化國家統(tǒng)一規(guī)劃調(diào)控，讓規(guī)劃內(nèi)各項目以公開招投標(biāo)的市場競爭方式尋找到合適的投資方來操作，如此方能避免目前存在的諸如圈地、尋租等不良現(xiàn)象的發(fā)生。同時，也有利于電力項目投資效率的提高及布局的科學(xué)與合理。”
改革不易，小步快走為上策
12年前，我國的電力體制改革打破了原國家電力公司集發(fā)、輸、配、售為一體，垂直運營、高度集中的格局。中國電力體制實現(xiàn)廠網(wǎng)分離，成立了國家電網(wǎng)、南方電網(wǎng)兩家電網(wǎng)公司以及國電集團(tuán)、大唐集團(tuán)等五大發(fā)電公司，以及葛洲壩集團(tuán)和水利水電建設(shè)總公司等四家輔業(yè)集團(tuán)。
改革激發(fā)了五大發(fā)電企業(yè)以及眾多地方、外資、民營發(fā)電企業(yè)多家辦電廠的競爭格局。年新增裝機(jī)量由改革前的2000萬千瓦增加到近1億千瓦。國家發(fā)改委能源研究所原所長周大地對企業(yè)觀察報記者表示，上一輪電改緩解了我國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展過程中長期存在的電力短缺問題，但遺憾的是，改革只解決了發(fā)電側(cè)的多賣家問題，輸配分開卻沒有實行，電價改革也相對滯后。在各利益方激烈博弈的背景下，電改陷入進(jìn)退兩難的僵局。
也正因為此，各種指責(zé)聲不絕于耳。發(fā)電企業(yè)認(rèn)為電網(wǎng)企業(yè)利用交易和調(diào)度權(quán)制造了不公平、不公正的電力市場環(huán)境。電廠訴求調(diào)度獨立，不受制于電網(wǎng)企業(yè)。工商業(yè)用電戶認(rèn)為電網(wǎng)獨家賣電是壟斷，剝奪了其選擇權(quán)，制造了高價。
矛頭直指電網(wǎng)改革，并一度引發(fā)甚為激烈的拆分大討論。時至今日，在我國電力資源供應(yīng)能力相對過剩的背景下，周大地認(rèn)為，我國需要通過新一輪電改解決輸配環(huán)節(jié)的不科學(xué)性，使得電力項目的投資、建設(shè)，電力資源的調(diào)度和使用更加優(yōu)化、更加高效，最終達(dá)到不斷推進(jìn)改革的終極目標(biāo)。
如果改革已成定局，方向也已明朗，那么此輪改革該按照怎樣的節(jié)奏推進(jìn)？吳疆分析，過去十多年時間里，各種電力改革的口號層出不窮，比如競價上網(wǎng)、大用戶直購電試點等，但最終仍是雷聲大雨點小。這說明電改牽扯的利益相關(guān)方博弈比較激烈，不那么容易推進(jìn)。所以改革不能急于求成，在大的改革方向和原則沒有錯的情況下，允許電改慢慢推進(jìn)，無論怎么改革，只要不后退都值得肯定。
歐陽昌裕認(rèn)為，當(dāng)前改革最大的阻力實際上不僅是來自于企業(yè)，更多的是來自于利益攸關(guān)的政府相關(guān)部門。因為電改實際上也意味著動他們的命門，比如與審批相關(guān)的部門等。此外，改革涉及相關(guān)冗余機(jī)構(gòu)的裁撤、人員的剝離，這些問題處理不好，會增加改革的成本，并留下嚴(yán)重后遺癥，影響社會穩(wěn)定。
所以，關(guān)于改革的節(jié)奏方面，他認(rèn)為要注重頂層設(shè)計，統(tǒng)籌規(guī)劃，分步實施，切忌休克式改革。也就是說，急不得，最好是小步走、不停步，三五年內(nèi)有較大變化，八年、十年有根本性變化。
同時，電改也不能單打獨斗，要兼顧其他行業(yè)，綜合考慮其上下游相關(guān)產(chǎn)業(yè)的改革節(jié)奏。要和我國整個經(jīng)濟(jì)體制改革協(xié)調(diào)，推進(jìn)改革過快容易陷入無序境地，最好先試點示范，然后通過總結(jié)經(jīng)驗，有成熟的方略后推而廣之。歐陽昌裕強(qiáng)調(diào)說：“改革態(tài)度、思想認(rèn)識要積極，操作還是要穩(wěn)妥。”
